Universität Hamburg | Public Management



Der Mehrwert der kommunalen Doppik in Deutschland
aus Sicht von Kämmerern und Haushaltspolitikern
- Ergebnisse zweier bundesweiter Befragungen -

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Das neue kommunale Haushalts- und Rechnungswesen (Doppik)


Mängel des traditionellen, kameralen Haushalts- und Rechnungswesens

Bis Anfang dieses Jahrhunderts war die Kameralistik das in der Bundesrepublik Deutschland dominierende Haushalts- und Rechnungswesen. Die Kameralistik ist hierbei insbesondere dadurch gekennzeichnet, dass sie sich auf die Planung, Steuerung und Dokumentation der Einnahmen und Ausgaben beschränkt und rein inputorientierten Charakter hat.

Die Kameralistik ist durch eine Reihe erheblicher Mängel gekennzeichnet. So ist die Kameralistik nicht in der Lage, Informationen über den nicht-zahlungswirksamen Ressourcenverbrauch, wie z.B. Abschreibungen, abzubilden. Auch die Vermögens- und Schuldensituation vermag das kamerale System nicht vollständig zu erfassen, da keine systematische Vermögensbewertung vorgenommen wird und implizite Schulden (v.a. Pensionsverpflichtungen für Beamte) nicht berücksichtigt werden. Auch ermöglicht es die Kameralistik, Schulden in Auslagerungen "zu verstecken", so dass die Steuerung von Kernverwaltung und Beteiligungen erschwert und die Transparenz der kommunalen Finanzsituation verringert wird. Eine konsolidierte Erfassung von Vermögen, Schulden, Erträgen und Aufwendungen, wie sie z.B. auch von privatrechtlichen Konzernen verpflichtend zu erstellen ist, existiert im traditionellen Haushalts- und Rechnungswesen nicht.


Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens in Deutschland

Die Mängel der Kameralistik haben auf internationaler Ebene vergleichsweise früh zu einem generellen Wandel vom sog. "Cash Budgeting and Accounting" (Kameralistik) zum sog. "Accrual Budgeting and Accounting" (Doppik) geführt - eine Entwicklung die vor einigen Jahren auch Deutschland erfasst hat. Vorreiter bei der Modernisierung des Haushalts- und Rechnungswesens ist hierbei nicht die Landes- bzw. Bundesebene, sondern vielmehr die kommunale Ebene. Während die Kommunen in den meisten Ländern den Umstieg auf die Doppik vollziehen, beschränken sich der Bund und die meisten Bundesländer auf eine Modifizierung der klassischen Kameralistik (sog. erweiterte Kameralistik). Positive Ausnahmen bilden die Stadtstaaten Hamburg und Bremen sowie die Flächenländer Hessen und Nordrhein-Westfalen, die als einzige Länder den Weg zum doppischen System beschreiten (siehe Abbildung 1).

Haushaltsreformen in Deutschland
Abbildung 1: Haushaltsreformen in Deutschland (Stand: Mai 2012)
Quelle: www.haushaltssteuerung.de

Auf den ersten Blick suggeriert die Reformentwicklung auf kommunaler Ebene ein vergleichsweise homogenes Bild. Dieser Eindruck trügt jedoch. Anstatt ein bundesweit einheitliches doppisches Haushalts- und Rechnungswesen einzuführen, führt jedes Land seine eigene kommunale Doppik ein. So unterscheiden sich z.B. die Bewertungsmethoden im Rahmen der Erstellung der Eröffnungsbilanz ebenso von Bundesland zu Bundesland, wie die Gliederung der Haushaltsplan- und Jahresabschlusskomponenten. Die Vergleichbarkeit über Landesgrenzen hinweg wird damit stark eingeschränkt.


Das neue Haushalts- und Rechnungswesen

Die Doppik ist ein Kunstwort, das in Anlehnung an den Begriff der Kameralistik entstanden ist. Es bezeichnet das neue öffentliche Haushalts- und Rechnungswesen auf Basis der doppelten Buchführung. Neben der reinen Umstellung des Rechnungsstils beinhaltet die Doppik v.a. auch eine neue Steuerungsrationalität: Die traditionelle, inputorientierte Steuerung soll ergänzt bzw. ersetzt werden durch output- und outcomeorientierte Steuerungsinstrumente (Ziele und Kennzahlen).

Das externe doppische Rechnungswesen basiert auf dem Jahresabschluss und gliedert sich in die drei Module Bilanz, Finanzrechnung und Ergebnisrechnung (3-Komponenten-Rechnung), die durch ein viertes Modul, die Kosten- und Leistungsrechnung (KLR), ergänzt werden.

Die 3-Komponenten-Rechnung stellt ein integriertes System dar, wobei die Bilanz/Vermögensrechnung formal das zentrale Rechnungsmodul ist. Sie weist als stichtagsbezogene Vollvermögensrechnung in Form einer Bilanz auf der Aktivseite das Vermögen aus. Auf der Passivseite wird das Eigen- und Fremdkapital dokumentiert. Ein besonderer Informationswert der Vermögensrechnung ergibt sich aus der Ermittlung der Veränderungen der einzelnen Positionen und Kennzahlen auf Basis von Zeitreihenvergleichen (z.B. bzgl. Eigenkapital-, Fremdkapital-, Infrastrukturvermögensquoten, etc.).

Das zweite Modul der 3-Komponentenrechnung ist die Finanzrechnung. Sie entspricht vereinfacht der traditionellen kameralen Rechnung und bildet die Ein- und Auszahlungen ab. Faktisch hat sie den Charakter eines Unterkontos des Kontos "liquide Mittel" (Kasse) in der Vermögensrechnung und ist als Pendant zur kaufmännischen Kapitalflussrechnung zu interpretieren.

Das dritte Modul ist die Ergebnisrechnung. Ihr kaufmännisches Gegenstück ist die Gewinn- und Verlustrechnung (GuV). Die Ergebnisrechnung erfasst den Ressourcenverbrauch als Aufwendungen und das Ressourcenaufkommen als Erträge. Die Ergebnisrechnung ist ein Unterkonto des Eigenkapitalkontos. Folglich zeigt die Ergebnisrechnung auf, durch welche Maßnahmen (Verwaltungsvorfälle) und welche damit verbundenen Aufwendungen und Erträge sich das Eigenkapital während einer Haushaltsperiode verändert hat.

Inzwischen ist die zunächst auf die ex post Betrachtung ausgerichtete 3-Komponenten-Rechnung konzeptionell zur Integrierten Verbundrechnung (IVR) fortentwickelt worden (siehe Abbildung 2). Diese verbindet die Ebene des Rechnungswesens (Ist-Rechnung) mit der Ebene der (jährlichen) Planung (Haushaltsplanung/Budgetierung).

Der doppische Haushaltsplan besteht in der Doppik primär aus dem Ergebnis- und dem Finanzhaushalt. Im Ergebnishaushalt werden der Ressourcenverbrauch (Aufwendungen) und das Ressourcenaufkommen (Erträge) für das Haushaltsjahr geplant. Im Finanzhaushalt erfolgt die Planung der Ein- und Auszahlungen. Eine Planbilanz kann freiwillig aufgestellt werden. Die KLR fungiert als Bindeglied zwischen Ergebnishaushalt und Ergebnisrechnung.

Integrierte Verbundrechnung (IVR)
Abbildung 2: Funktionsweise der integrierten Verbundrechnung (IVR)
Quelle: Eigene Darstellung

Zusätzlich zum erläuterten Jahresabschluss sieht die Doppik die Erstellung eines konsolidierten Gesamtabschlusses vor. Der Gesamtabschluss ist vergleichbar mit dem Konzernabschluss eines privatwirtschaftlichen Konzerns. Der Gesamtabschluss ermöglicht es den Entscheidungsträgern in Politik und Verwaltung, die Finanz-, Ertrags-, Schulden- und Vermögenslage der gesamten Gebietskörperschaft, inklusive ihrer Beteiligungen, besser zu beurteilen und zu steuern. Gerade auf kommunaler Ebene schafft diese Interpretation des Konzerns Kommune aufgrund der vielfältigen Beteiligungen (z.B. in Form von Eigenbetrieben oder Stadtwerken) Transparenz hinsichtlich Schuldenstrukturen und finanziellen Risiken.

© Dennis Hilgers, Andreas Burth   |   Impressum