Universität Hamburg | Public Management



Der Mehrwert der kommunalen Doppik in Deutschland
aus Sicht von Kämmerern und Haushaltspolitikern
- Ergebnisse zweier bundesweiter Befragungen -

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Zusammenfassung der Ergebnisse


Zusammenfassung der Ergebnisse der Kämmerer-Studie

  • Die Umfrage ist im Oktober/November 2011 von der Universität Hamburg durchgeführt worden und wurde adressiert an die Kämmerer aller Landkreise und aller Städte und Gemeinden ab 20.000 Einwohnern in Deutschland. Insgesamt sind 1.006 Fragebögen versendet worden. Bei 423 auswertbaren Fragebögen ergibt sich eine Rücklaufquote von 42,0%.
  • Von den teilnehmenden Kommunen haben 51,1% bereits die erste Eröffnungsbilanz, 71,8% einen ersten doppischen Haushaltsplan, 28,4% einen ersten doppischen Jahresabschluss und 1,9% einen ersten Gesamt-/Konzernabschluss von der Vertretungskörperschaft feststellen lassen.
  • Deutliche Verbesserungen im Vergleich zur Kameralistik nehmen die Kämmerer im Bereich der Generationengerechtigkeit wahr. In Haushaltsdebatten ist die Ausgeglichenheit des ordentlichen Ergebnisses die zentrale Kenngröße zur Beurteilung der Generationengerechtigkeit der Haushaltswirtschaft.
  • Fortschritte im Vergleich zum kameralen System werden ferner hinsichtlich der Qualität von Finanzinformationen wahrgenommen. So wird die Entscheidungsrelevanz doppischer Informationen sehr positiv beurteilt.
  • Verbesserungen werden auch im Bereich der Transparenz identifiziert. Eine deutliche Mehrheit der Kämmerer ist der Ansicht, dass die finanzielle Lage einer Kommune durch die Doppik transparenter wird.
  • Vom Gesamt-/Konzernabschluss erwarten sich die Kämmerer eine bessere Gesamtsicht auf den Konzern Kommune (insb. bzgl. Schulden und Vermögen).
  • Als Problembereich werden Leistungsvergleiche über Landesgrenzen hinweg identifiziert. Dies verdeutlicht die Notwendigkeit einer bundesweiten Harmonisierung des doppischen Haushaltsrechts.
  • Verbesserte Steuerungsmöglichkeiten werden primär im Bereich der Steuerung von Organisationseinheiten (z.B. Ämter) wahrgenommen.
  • Im Hinblick auf Steigerungen von Wirtschaftlichkeit und Effizienz ergibt sich ein gemischtes Bild. Nur ein Teil der Kämmerer ist der Ansicht, dass sich hier im Vergleich zur Kameralistik bereits Verbesserungen ergeben haben.
  • Sehr kritisch werden die Möglichkeiten der Kreditbeschaffung in der Doppik gesehen: Die Kämmerer äußern mehrheitlich die Befürchtung, dass sich die Zinskonditionen (bedingt durch die neue Transparenz in der Doppik) verschlechtern könnten.
  • Im Vergleich zur Kameralistik wird die Doppik als das sinnvollere System angesehen.
  • Die im Rahmen von Umstellung und laufendem Betrieb anfallenden Kosten für die Doppik-Einführung werden in den Bereichen Personal, externe Berater und Software als hoch eingestuft.
  • Während zum aktuellen Zeitpunkt der Nutzen der Doppik deren (Mehr-)Kosten für Einführung und laufenden Betrieb noch nicht übersteigt, wird langfristig erwartet, dass der Nutzen die Kosten übertreffen wird.
  • Im Hinblick auf die Verwaltungsmitarbeiter sind die Kämmerer der Einschätzung, dass die Mitarbeiter mehrheitlich den Sinn der Doppik-Umstellung nicht verstehen und folglich auch wenig Interesse an der Einführung des neuen Haushaltsrechts haben. Unter den politischen Mandatsträgern nehmen die Kämmerer eine ähnlich ablehnende Haltung zumeist nicht wahr.
  • Weitere Probleme identifizieren die Kämmerer hinsichtlich der Qualifikation der Mitarbeiter und der Anzahl verfügbaren Personals.
  • Bei der Unterstützung von außen schneiden die externen Berater am besten ab. Von den zuständigen Landesministerien wie auch den Hochschulen kam nach Ansicht der Kämmerer dagegen zu wenig Unterstützung.
  • Die am häufigsten genannten Problemfelder im Kontext der Doppik-Umstellung sind in absteigender Häufigkeit der Nennung: Vermögenserfassung/-bewertung, Motivation der Verfahrensbeteiligten, unzureichende Software/EDV, Schulung des Personals, Anzahl verfügbaren Personals, zu enger Umstellungszeitrahmen.
  • Das Beteiligungsinstrument "Bürgerhaushalt" wird im Kosten-Nutzen-Vergleich tendenziell kritisch beurteilt.


Zusammenfassung der Ergebnisse der Politiker-Studie

  • Die Befragung der Politiker ist von der Universität Hamburg im Mai/Juni 2012 durchgeführt worden. Die Fragebögen wurden an alle Landkreise sowie alle Städte und Gemeinden ab 20.000 Einwohnern gesendet und waren adressiert an die haushaltspolitischen Sprecher von zwei Rats-/Kreistagsfraktionen je Kommune. Von exakt 2.000 versendeten Fragebögen sind 608 auswertbare Fragebögen zurückgesendet worden. Die Rücklaufquote liegt damit bei 30,4%.
  • Von den Umfrageteilnehmern geben 61,3% an, dass in ihrer Kommune bereits eine erste Eröffnungsbilanz vom Rat/Kreistag festgestellt worden ist. In 77,1% der Fälle liegt bereits ein erster doppischer Haushaltsplan und in 50,0% der Fälle ein erster doppischer Jahresabschluss vor. Ein erster Gesamt-/Konzernabschluss wurde in 22,4% der Fälle verabschiedet.
  • Hinsichtlich der Verständlichkeit des neuen doppischen Vokabulars für den Bürger nimmt zum aktuellen Zeitpunkt nur ein Teil der Haushaltspolitiker eine Verbesserung im Vergleich zur Kameralistik wahr. Gleichwohl hat sich durch die Doppik die Kommunizierbarkeit haushaltspolitischer Entscheidungen gebessert.
  • Einen großen Vorteil der Doppik nehmen die Politiker in der vollständigen Erfassung des Ressourcenverbrauchs (z.B. Abschreibungen, Rückstellungen) wahr. So macht die Doppik transparent, wann auf Kosten künftiger Generationen gelebt wird und erleichtert mithin das Betreiben einer generationengerechten Haushaltspolitik. Zentrale Kenngröße in haushaltspolitischen Diskussionen ist das ordentliche Ergebnis.
  • Die Entscheidungsrelvanz doppischer Informationen wird von den haushaltspolitischen Sprechern - im Vergleich zur Kameralistik - sehr positiv beurteilt.
  • Ein besonderer Vorteil der Doppik ist nach Ansicht der Politiker, dass sie die Finanzlage der Kommune transparenter macht. Ebenso wird klarer, wofür Haushaltsmittel eingesetzt werden und was mit ihnen erreicht worden ist.
  • Ein ausgesprochen positives Bild zeichnen die Haushaltspolitiker ferner vom Gesamt-/Konzernabschluss: Selbiger verschafft den Mandatsträgern einen besseren Überblick hinsichtlich Verschuldung, Vermögen, Aufwendungen, Erträgen und Liquidität.
  • Besonders vorteilhaft bewerten die Politiker Möglichkeit, auf Basis doppischer Daten Leistungsvergleiche durchzuführen. Ungeachtet der haushaltsrechtlichen Unterschiede sind die haushaltspolitischen Sprecher des Weiteren der Ansicht, dass sich mit Einführung der Doppik auch die Vergleichbarkeit über Bundeslandgrenzen hinweg verbessert hat.
  • Eine deutliche Verbesserung im Vergleich zur Kameralistik nehmen die politischen Entscheidungsträger darüber hinaus hinsichtlich der Steuerungsmöglichkeiten im neuen Haushaltsrecht wahr. Dies gilt gleichermaßen für die Steuerung einzelner Verwaltungsmitarbeiter, einzelner Organisationseinheiten, der Verwaltung als Ganzes sowie des "Konzerns Kommune".
  • Hinsichtlich Effizienz- und Effektivitätssteigerungen wird die Doppik - verglichen mit der Kameralistik - als das bessere System bewertet.
  • Die Doppik wird in der Gesamtbetrachtung mehrheitlich als das geeignetere System für das kommunale Finanzwesen angesehen.
  • Im Langfristvergleich von Nutzen und Kosten der Doppik-Einführung überwiegt nach Ansicht der meisten Haushaltspolitiker die Nutzen-Seite deutlich. Die Mehrheit würde daher auch anderen Kommunen den Umstieg auf die Doppik empfehlen.
  • Hinsichtlich des Bürgerbeteiligungsinstruments "Bürgerhaushalt" ergibt sich ein gemischtes Bild. Die Mehrheit der haushaltspolitischen Sprecher wünscht sich gleichwohl eine häufigere Beteiligung von Bürgern im Rahmen des Haushaltsplanungsprozesses.


Die Studien im Vergleich

  • Mit Rücklaufquoten von 42,0% (Kämmerer) bzw. 30,4% (Haushaltspolitiker) sowie Fallzahlen verwertbarer Fragebögen von 423 (Kämmerer) bzw. 608 (Haushaltspolitiker) sind in beiden Umfragen sehr gute Werte erzielt worden.
  • Der Stand der Umstellung (gemessen am Umfang vorliegender, doppischer Finanzdokumente) ist bei der Politiker-Befragung weiter fortgeschritten als bei der Kämmerer-Befragung. Bedingt durch den späteren Zeitpunkt der Politiker-Befragung (Mai/Juni 2012 vs. Oktober/November 2011) war dieses Ergebnis jedoch zu erwarten gewesen. Überraschend ist hingegen der enorme Sprung bei den Gesamt-/Konzernabschlüssen von 1,9% (Kämmerer) auf 22,4% (Haushaltspolitiker).
  • Eine positive Entwicklung durch die Einführung der Doppik nehmen sowohl Kämmerer als auch Haushaltspolitiker in den Bereichen Generationengerechtigkeit, Transparenz, Entscheidungsrelevanz, und Gesamt-/Konzernabschluss wahr.
  • Verbesserungen in den Bereichen Effizienz/Wirtschaftlichkeit und Effektivität werden von den haushaltspolitischen Sprechern in höherem Maße wahrgenommen als dies bei den Kämmerern der Fall ist.
  • Eine unterschiedliche Wahrnehmung offenbart sich im Bereich besserer Steuerungsmöglichkeiten. Hier nehmen die Haushaltspolitiker deutlichere Verbesserungen wahr als die Kämmerer.
  • Auch die Möglichkeit zur leichteren Durchführung von Leistungsvergleichen in der Doppik wird von den Haushaltspolitikern deutlich positiver beurteilt als von den Kämmerern.
  • Sowohl die Kämmerer als auch die haushaltspolitischen Sprecher sehen generell die Doppik als das geeignetere System für das kommunale Finanzmanagement an.
  • Langfristig erwarten beide Gruppen, dass der Nutzen des neuen Rechnungssystem die zusätzlichen Kosten von Umstellung und Wirkbetrieb übertreffen wird.
  • In der Gesamtbetrachtung der beiden Umfragen ist festzustellen, dass zwar einerseits beide Befragungsgruppen eine mehrheitlich positive Meinung von der Doppik haben; andererseits zeigt sich jedoch auch, dass die Politiker ein nochmals erkennbar positiveres Bild vom neuen Haushaltsrecht haben.
  • Für das Instrument "Bürgerhaushalt" ergeben sich Unterschiede zwischen den beiden Gruppen. Während bei den Kämmerern eine tendenziell negative Einstellung überwiegt, sind die Haushaltspolitiker den Bürgerhaushalten gegenüber vergleichsweise positiver eingestellt.


© Dennis Hilgers, Andreas Burth   |   Impressum